Directe democratie en belastingsfraude

Afdrukken

In het recente mei-nummer van het SP-tijdschrift 'Samenleving en Politiek' wordt weer heel wat aandacht besteed aan de problematiek van de belastingsfraude.

In een kort artikel presenteert Max Frank zijn ramingen van de fraude voor 1997 (na aanslagjaar 1975 worden van overheidswege geen ramingen van de fraude meer gemaakt). De belastingontduiking ligt volgens Frank tussen de 532 miljard en de 590 miljard, dus tussen de 5,1% en 6,8% van het BBP. Ongeveer 20% van de verschuldigde belasting wordt ontdoken.

De belastingontduiking is ongelijk gespreid over de diverse inkomens- en beroepscategorieën. Loontrekkenden en beambten geven gemiddeld een belastbaar inkomen aan van 625.000 frank; zelfstandigen, vrije beroepen en landbouwers geven een gemiddeld belastbaar inkomen aan van minder dan 250.000 frank.

In een ander artikel geeft Lucien Suykens (SP-volksvertegenwoordiger) nog andere cijfers. Zo blijkt dat slechts 0,5% van de belastingopbrengst voortkomt uit belasting op vermogen. De belastingdruk op winst daalde tussen 1980 en 1995 van 48,9% naar 26,2%, terwijl de belastingdruk op inkomens uit arbeid van 37% opklom tot 43,4%. Deze evolutie hangt samen met een toenemende kloof tussen arm en rijk: in 1984 beschikte het hoogste inkomensdeciel over 46,8% van het totale gezinsvermogen, in 1994 reeds over 49,6%.

Koen Dries, van de vormingsdienst van het ACV, geeft in een derde artikel dan weer cijfers waaruit blijkt dat die toenemende kloof tussen arm en rijk het resultaat is van welgemikte politieke beslissingen. Zo leverde de fiscale hervorming in 88-89 , waarbij de aanslagvoeten werden gewijzigd en uitgedund, hogere stijgingspercentages van de gemiddelde aanslagvoeten op voor de kleinere inkomens (tot een jaarinkomen van anderhalf miljoen) , terwijl de hoge inkomens die stijgingspercentages zagen verminderen. De progressiviteit van de belastingen werd verhoogd in het lagere inkomensdomein, en verlaagd in het hogere inkomensdomein.

Suykens en Dries steken hun terechte verontwaardiging over deze toestanden niet onder stoelen of banken en steunen de "oproep van de 600" ter invoering van een vermogenskadaster, en van een vermogensbelasting op vermogens boven de 20.000.000 frank.

De problematiek die door 'Samenleving en politiek' wordt aangekaart is natuurlijk reëel genoeg, maar hoe staat het met de piste, die ter oplossing wordt voorgesteld? Lucien Suykens citeert de opiniepeiling die Field Research in 1997 doorvoerde, en waaruit bleek dat 65% van de Vlamingen en Brusselaars en 54% van de Walen geen graten ziet in belastingontduiking en ruim 83% van de ondervraagden het moreel aanvaardbaar vindt om het spaargeld in Luxemburg te deponeren ter ontduiking van de Belgische roerende voorheffing. Fiscale ontduiking is in ons land duidelijk de sociale norm, en het is bijzonder merkwaardig dat de vakbonden of de 'groep van 600' zich zo weinig vragen stellen bij de oorzaak van dit verschijnsel. De voorgestelde scenario's gaan ervan uit dat de burgers sowieso belastingen ontduiken, en dat zij door beterwetende politici en technocraten - in naam van de sociale rechtvaardigheid - met drastische controle en inbreuken op hun privacy tot betaling moeten worden gedwongen.

Maar stelt zich hier geen democratisch vraagstuk? Indien bij het publiek geen moreel draagvlak te vinden is voor strengere en meer efficiënte fiscaliteit, heeft men dan wel het recht om zo'n fiscaliteit van boven af op te leggen? Of nog: zal de invoering van zo'n fiscaliteit wel haalbaar zijn? Moet men zich niet eerst afvragen waarom fiscale ontduiking tot sociale norm is geworden? Onafhankelijk van de strengheid der fiscale controle kan de fiscale moraal en de graad van de belastingontduiking immers drastisch verschillen van het ene land tot het andere (zie bijvoorbeeld: Henk Elffers : Income tax evasion: theory and measurement ; Kluwer 1991 ; Paul Webley, Henry Robben, Henk Elffers en Dick Hessing: Tax evasion: an experimental approach Cambridge UP 1991). In de USA en Zwitserland is de fiscale moraal vrij hoog en de ontduiking relatief gering, en dit ondanks het feit dat de belastingscontrole in deze landen relatief zwak is. Duitsland, Frankrijk en Italië (en België allicht nog meer) situeren zich aan de andere kant van het spectrum, met lage belastingmoraal en hoge ontduiking (zie bijvoorbeeld: Bruno Frey en Hannelore Weck-Hanneman: The hidden economy as an 'unobserved variable' European Economic Review 151 (June), 286-303, 1984).

Omtrent de oorzaken van deze verschillen is nogal wat onderzoek verricht. Men kan zeggen dat er twee impliciete opvattingen bestaan over de rechtvaardiging van belastingsheffing. De eerste opvatting, die blijkbaar door ACV , ABVV en door de 'groep van 600' als uitgangspunt wordt genomen, ziet belasting als een soort legale roof. In deze optiek heeft de burger geen rechtstreekse inspraak bij de bepaling van de hoogte of van de besteding der belastingen. Burgers kunnen alleen volksvertegenwoordigers kiezen, die dan bevoegd zijn om alle mogelijke fiscale maatregelen te treffen, zelfs indien die tegen de meerderheidswil van de bevolking ingaan. De staat mag de mensen dus tegen hun zin geld afnemen op basis van het mandaat waarover de volksvertegenwoordiging beschikt. Dat de burgers verplicht zijn om hun beslissingsrecht inzake fiscaliteit aan zo'n volksvertegenwoordiging af te staat, wordt blijkbaar als een vanzelfsprekendheid beschouwd. In de tweede optiek wordt belastingsgeld beschouwd als geld, dat de burgers vrij samenleggen om aan gemeenschappelijke behoeften tegemoet te komen. In deze tweede optiek is het vanzelfsprekend dat de burgers, voor zover zij dit wensen, ook rechtstreeks de omvang en de besteding van de belastingssom kunnen bepalen.

In ons land is geen sprake van enige directe zeggingschap van de burgers over de omvang en de besteding van het belastingsgeld. Indien dan ook nog het vertrouwen in de politieke vertegenwoordiging is verdampt, gaan belastingen effectief als legale roof beleefd worden en zal de belastingmoraal instorten. De enige manier om hier weer uit te raken is : de bevolking inderdaad het laatste woord geven inzake hoogte en besteding der belastingsgelden. Het is merkwaardig hoe het zogenaamde 'progressieve' kamp hier grotendeels de kant van het establishment kiest, door voor te wenden dat er bij de belastingsproblematiek geen probleem bestaat inzake democratisch deficit.

Op twee vlakken zijn de laatste jaren onderzoeksresultaten voortgebracht die het verband illustreren tussen belastingsfraude en democratisch deficit.

Vergelijkende studie tussen de Zwitserse kantons, die over een zeer grote fiscale autonomie beschikken en inzake burgerinspraak sterk verschillende stelsels kennen, heeft aangetoond dat meer burgerinspraak gepaard gaat met een aanzienlijke afname van de belastingsfraude. In kantons zonder directe volksinspraak inzake fiscaliteit wordt per jaar en per belastingbetaler ruim 3.000 Zwitserse frank meer ontdoken dan in kantons met directe democratie op fiscaal en budgettair domein (Bruno Frey : Not just for the money; Edward Elgar Publishing 1997). Dit verschil zou, naar Belgische normen omgerekend, toch al direct zo'n 100 miljard jaarlijkse meeropbrengst inzake belasting betekenen. Mocht die meeropbrengst er gedurende de laatste dertig jaar geweest zijn, dan zou ceteris paribus België nauwelijks enige overheidsschuld hebben opgebouwd. Daar komt nog bij dat de kantons met meer directe democratie op fiscaal vlak, ook beter boeren in economisch opzicht (L.P.Feld en M.R.Savioz 'Direct democracy matters for economic performance: an empirical investigation' Kyklos 50, 507-538, 1997). Een politiek systeem dat door de burgers als meer democratisch wordt ervaren, leidt naar een hogere fiscale moraal en een beter draaiende samenleving.

Deze onderzoeksresultaten werden reeds in de Witte Werf gerapporteerd. De Amerikaanse onderzoekers Alm, McClelland en Schulze publiceerden zeer onlangs nieuwe resultaten van een socio-psychologisch onderzoek, dat direct werd geïnspireerd door de hiervoor genoemd waarnemingen ('Changing the social norm of tax compliance by voting', Kyklos 52, p.141-171, 1999).

De experimentatoren werkten met groepen van elf personen. Iedere proefpersoon kreeg een per computer willekeurig gegenereerd 'inkomen'. Men kon dan een deel van dit inkomen fiscaal 'aangeven', wat leidde tot een belastingsaanslag van 20%. Er was een kans van 2% dat er een algemene belastingsinspectie kwam, en wie in dat geval 'betrapt' werd op fraude moest een vijfvoud van de ontbrekende belasting betalen.

Het belastingsgeld wordt in een groepsfonds verzameld, met twee vermenigvuldigd (om het maatschappelijk surplus te simuleren dat door de aanwending van het belastingsgeld wordt opgebouwd) , waarna iedereen een gelijk deel van de opbrengst krijgt. In andere uitvoeringen van het experiment werd het belastingsgeld niet verdubbeld, maar gehalveerd, om onefficiënt gebruik van het belastingsgeld te simuleren.

Na tien rondes volgens deze spelregels, waarbij het inkomen steeds geaccumuleerd wordt, volgt een aansluitende reeks van 10 rondes, maar nu met een betrappingskans van 10% in plaats van 2%.

In een derde, aansluitend deel van het experiment (eveneens met tien rondes) konden de deelnemers dan stemmen over de hoogte van de betrappingskans: 2% of 10%. Deze stemmingen waren geheim en werden bij een eerste reeks experimenten niet voorafgegaan door discussie tussen de deelnemers.

In andere experimentele reeksen werd in het tweede deel niet de betrappingskans gevarieerd, maar wel de hoogte van de aanslagvoet (20% of 50%) respectievelijk de hoogte van de boete voor ontduiking (x5 resp. x25). Tijdens de derde ronde konden de proefpersonen dan stemmen over de alternatieven, waarmee ze tijdens de twee eerste rondes ervaring konden opdoen.

Bovendien werd het experiment waarbij gestemd werd over de hoogte van de belastingsvoet nog eens herhaald, met of zonder mogelijkheid voor de deelnemers om voor de stemming een 'maatschappelijk debat' ('cheap talk') over de gewenste belastingsvoet te houden. 

De belangrijkste resultaten kunnen als volgt worden samengevat:

a. De deelnemers kiezen voor hogere belastingen indien ze weten dat het belastingsgeld een maatschappelijk surplus oplevert en indien ze geloven dat minstens een aantal andere deelnemers niet zullen frauderen

b. In afwezigheid van maatschappelijk debat kiezen deelnemers nooit voor strengere controle (grotere betrappingskans), ook al zou dit in hun individueel voordeel zijn. Na de stemming blijkt de belastingsfraude dan te vergroten.

c. In aanwezigheid van maatschappelijk debat kiezen de deelnemers wel voor strengere controle, en verdwijnt de fiscale fraude grotendeels of geheel.

 Volgens de onderzoekers kan het tweede luik van resultaat b. verklaard worden door het feit, dat de verwerping bij stemming van een strengere controle door de individuen geïnterpreteerd wordt als een signaal, dat fiscale fraude als sociale norm wordt aanvaard. Zij passen hun eigen gedrag dan aan die norm aan. Indien de stemming echter wordt vooraf gegaan door een 'maatschappelijk debat' (in het experiment: een vrije discussie tussen de 11 deelnemers), dan kunnen de individuen samen tot een maatschappelijk gunstigere sociale norm komen die dan ook door de individuen in zeer hoge mate wordt gerespecteerd. Het experiment illustreert, dat democratie niet enkel een kwestie is van stemmen, maar veel meer nog van maatschappelijke beeldvorming tussen de burgers.

Wanneer we de drie resultaten hierboven vergelijken met de Belgische realiteit, dan wordt al gauw duidelijk waarom de belastingsfraude hier zo hoog is.

 Vooreerst kunnen de belastingbetalers zich ernstige vragen stellen over de aanwending van het belastingsgeld. Zolang ieder jaar pakweg 700 miljard wordt uitgegeven aan rente op overheidsschuld, zal de individuele belastingbetaler niet het gevoel krijgen dat hij waar krijgt voor zijn belastingsgeld, zeker niet indien hij een loontrekkende is die in het verleden weinig of niet heeft kunnen frauderen (de inkomenstekorten die leidden tot de staatschuld zijn, in tegenstelling tot wat doorgaans wordt beweerd, veroorzaakt door de belastingontduiking in het verleden) en geen overheidsobligaties bezit.

Maar bovenal hebben de Belgische belastingsbetalers geen enkele greep op de hoogte en op de aard van de belastingen, noch op de aard van de fiscale controle. De bevolking heeft niet de democratische mogelijkheden om een sociale norm op te bouwen die tot een meer efficiënte en eerlijke belastinginning kan leiden. Het is een absolute illusie om te denken dat zonder oplossing van dit democratisch deficit een oplossing van de huidige belastingsproblematiek kan gevonden worden. Strengere controlemechanismen zullen misschien het net kunnen toehalen rond de minder gehaaide en minder kapitaalkrachtige belastingbetalers, maar deze mechanismen zullen (in het weinig waarschijnlijke geval dat men het haalt) tegen de meerderheidswil van de bevolking worden ingevoerd en leiden tot een situatie waarbij de handigste jongens met de hoogste inkomens inzake ontsnappingskansen een nog grotere voorsprong krijgen op de rest. Een strengere controle heeft slechts zin indien ze gedragen wordt door de volkswil, en dat is enkel mogelijk met een drastische verdieping van de democratie. Curieus genoeg verzetten in ons land de leidingen van ACV en ABVV, die nochtans bepleiters heten te zijn van een rechtmatige fiscaliteit, zich tegen zo'n direct beslissingsrecht voor het volk. 

Wie iets wil doen aan de onrechtmatigheden die door onze huidige fiscaliteit worden gegenereerd, moet het radicaal-democratische pad bewandelen, en het denkbeeld durven verlaten dat met het huidige zuiver representatieve systeem het eindstation in de democratische ontwikkeling is bereikt. Zolang we inzake democratie op het huidige stadium blijven steken, kan geen sprake zijn van een billijker belastingstelsel, omdat zo'n billijker systeem vereist dat eerst en vooral een nieuwe sociale norm inzake belastingbetalen ontstaat. En alles wijst erop, dat zo'n verbeterde sociale norm zonder directe volksinspraak niet kan ontwikkeld worden.