Zijn verkozen gemeenteraden onmisbaar?

Afdrukken Joseph F. Zimmerman (1999) “The New England Town Meeting: democracy in action” Westport, Connecticut: Praeger

over de Open Town Meetings in New England

Wij geloven nogal gemakkelijk, dat verkozen gemeenteraden onmisbaar zijn. Een gemeente zonder burgemeester en schepenen, en zonder politieke partijen die elkaar bij lokale verkiezingen bekampen om de ‘macht’, lijkt ondenkbaar. Toch bewijzen honderden gemeenten in New England, dat het ook anders kan. New England is het gebied in het Noordoosten van de USA, ruwweg ten oosten van de lijn New York - Montreal. In de vier noordelijke staten uit dit gebied (Massachusetts, New Hampshire, Vermont en Maine) bestaat vanaf de prilste kolonisatie een bestuurstraditie gebaseerd op de zogenaamde ‘Open Town Meetings’ (OTM). Het hoogste bestuursorgaan in de gemeenten is er niet een verkozen gemeenteraad, doch een open volksvergadering. Prof. Zimmerman (State University of New York) schreef er een boek over.

Hoe functioneert een OTM?

We schetsen hieronder de situatie in de staat Massachusetts; maar het systeem is in New Hampshire, Vermont en Maine zeer gelijklopend (we laten de burgervergaderingen met gereduceerde bevoegdheid, die voorkomen in Connecticut en Rhode Island, buiten beschouwing).

De OTM komt in principe éénmaal per jaar samen. Alle geregistreerde kiezers uit de gemeente kunnen op de vergadering het woord nemen en stemmen. De vergadering wordt bijeengeroepen door de ‘Board of Selectmen’. Dit is een comité waarvan de leden werden aangeduid op vorige zittingen van de OTM, en dat fungeert als een soort executieve van de OTM.

Deze Board nodigt de kiezers uit met een ‘warrant’. Dit document vermeldt de plaats en datum van de OTM, alsook de lijst van punten waarover de OTM moet debatteren en stemmen. Burgers van de town kunnen agendapunten op de warrant laten plaatsen. Hiervoor zijn vereist: ofwel honderd handtekeningen van geregistreerde kiezers, ofwel (voor kleine gemeenten) de handtekeningen van één tiende van het aantal geregistreerde kiezers. De selectmen kunnen zelf punten op de agenda plaatsen, en punten opnemen die worden aangedragen door de stadsadministratie en andere comités en commissies.

Toen de OTM’s in de 17de eeuw ontstonden, heetten ze nog ‘folkmoots’. Die kwamen oorspronkelijk wekelijks of maandelijks samen. Er werden in de zeer kleine toenmalige gemeenschappen nog geen vertrouwenspersonen met uitvoerende taken verkozen. Vrij snel evolueerde dit lokale bestuurssysteem naar een stelsel met verkozen uitvoerders. De eerste ‘selectmen’ werden reeds in 1633 aangeduid (in Dorchester). De taak van de ‘Board of selectmen’ bestaat erin om de opvolging van de genomen besluiten te verzekeren, en om - zoals gezegd - de volgende OTM voor te bereiden. De selectmen maken ook het jaarverslag op. De meest effectieve vorm van jaarverslag blijkt diegene te zijn, waarbij de warrant samen met het verslag als een soort krantenbijlage wordt verspreid onder de lokale gemeenschap.

De deelnemers aan de OTM krijgen een aantal adviezen. In een aantal gemeenten gaat aan de eigenlijke OTM nog een informatieve preTown Meeting vooraf, waarop burgers nadere informatie kunnen inwinnen over de punten op de warrant. In de warrant zelf vindt men bij vele ter stemming voorliggende punten adviezen van diverse comités. De ‘town counsel’, een jurist gespecialiseerd in gemeentewetgeving, speelt een belangrijke adviserende rol op de OTM zelf.

De OTM wordt voorgezeten door een moderator, die ofwel aan het begin van de bijeenkomst wordt gekozen ofwel een mandaat (van één tot drie jaar) voor die functie kreeg. Verder wordt ook een ‘town clerk’ gekozen, ondermeer belast met het nemen van de notulen van de OTM. De OTM begint normaliter met de verkiezing van een aantal mandaten, waaronder de selectmen. Die verkiezingen hebben doorgaans geen partijkarakter.

Stemmen gebeurt met handopsteken of opstaan; bij delicate punten gaat men over tot geheime, schriftelijke stemming. Een probleem met de schriftelijke stemming is het tijdrovend karakter (typisch ongeveer drie kwartier voor stemmen + tellen). Toch is de mogelijkheid tot geheime stemming essentieel, ter vermijding van sociale druk bij controversiële onderwerpen.

De besluiten van de OTM kunnen nog herroepen worden via een referendum. In Massachusetts zijn hiervoor de handtekeningen van 300 geregistreerde kiezers vereist, en het besluit van de OTM wordt enkel herroepen indien een meerderheid, die minstens 20% van de geregistreerde kiezers omvat, daarvoor opteert. In bijzondere omstandigheden kunnen ook extra OTM’s bijeengeroepen worden.

Doorgaans is er in de town ook een ‘finance committee’, waarvan de leden voor maximaal drie jaar worden aangeduid, en dat in hoofdzaak fungeert als adviesorgaan voor de OTM inzake geldzaken. Voor grotere gemeenten is zo’n financieel comité verplicht. Het comité heeft in vele gemeenten de bevoegdheid om sommen tussen rekeningen te transfereren en, tot aan een zeker plafond, voor onvoorziene uitgaven te putten uit het reservefonds van de town. Towns met een bevolking boven de tienduizend zielen moeten ook over een ‘planning board’ beschikken. De OTM verkiest of benoemt de leden van deze raad, die zich ondermeer met huisvesting en gezondheidszaken bezighoudt. ‘Finance committee’ en ‘planning board’ geven voor bepaalde punten vaak stemadvies aan de OTM; dit stemadvies is opgenomen in de ‘warrant’.

Indien 200 kiezers, of anders 20% van het aantal geregistreerde kiezers dit verlangen, worden naast de jaarlijkse OTM nog een of meer ‘special town meetings’ ingericht. Dit gebeurt in nogal wat gemeentes op het einde van het jaar, met de bedoeling om sommen van bepaalde gemeenterekeningen te transfereren naar andere rekeningen. De special town meeting kan ook bijeengeroepen worden indien zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen.

Districten, bijvoorbeeld afgezonderde gehuchten, kunnen eigen meetings houden over thema’s die enkel plaatselijk belang hebben.

Een groot aantal towns in Massachusetts hanteren voor de OTM geen quorum. Elders zijn doorgaans zeer lage quorums voorzien.

Het debat.

Hoeveel burgers zijn op de Town meetings aanwezig? In de USA laat men zich registreren als kiezer. Het procent aanwezigen is dan voor de vier staten met volwaardige OTM’s: Maine: 28,17%; Vermont: 26,03%; New Hampshire: 22,60%; Massachusetts: 11,89%. In feite moeten deze percentages met ongeveer 10% worden verhoogd, omdat op de lijsten van geregistreerde kiezers ongeveer 10% namen staan van personen die inmiddels zijn verhuisd.
De aanwezigheidsgraad hangt sterk af van de grootte van de gemeente. In gemeenten met minder dan 500 inwoners is doorgaans meer dan een derde aanwezig. In de steden in Connecticut met meer dan 20.000 inwoners bedraagt de aanwezigheid nog ongeveer 1% (Zimmerman p. 165; cijfers voor 1996). Men stelt ook een sterk verlaagde afwezigheid vast in gemeenten waar de bevoegdheid van de OTM is beperkt.

De tendens tot deelname aan de town meetings is eerder dalend. Een veelheid van factoren is hiervoor verantwoordelijk. Een factor die duidelijk een rol speelt, is het feit dat de meetingdagen geen verlofdagen meer zijn. Vroeger was de OTM een belangrijk sociaal gebeuren: het officieel gedeelte werd doorgaans gevolgd door een informeel sociaal gedeelte, met een avondmaal enz. Door de meetings meer en meer op gewone werkdagen te houden maakt men voor heel wat mensen de deelname moeilijk of minder aantrekkelijk. Andere factoren die worden genoemd, zijn de toegenomen mobiliteit (‘commuteritis’: in vele gemeenten zijn de inwoners recente inwijkelingen, of mensen die ver buiten de gemeente werken), de toegenomen complexiteit van de af te stemmen agenda, het feit dat heel wat gepensioneerde kiezers op het moment van de OTM in het Zuiden van de USA verblijven, en de algemene tendens tot verminderd maatschappelijk engagement. Geheel in overeenstemming met de bevindingen van Putnam is ook de televisie een negatieve factor: “Television is responsible for a significant decline in town meeting participation. When a choice has to be made between the meeting and one or more favorite television programs, the former is apt to be the loser as far as a significant number of voters are concerned, especially if the warrant contains primarily non-controversial articles” (‘Televisie is verantwoordelijk voor een significante daling van de OTM-deelname. De OTM verliest bij een aantal kiezers gemakkelijk van populaire TV-programma’s, zeker wanneer er geen controversiële punten op de agenda staan’ ; p.168).

Het debat verloopt over het algemeen gediscipineerd. Zimmerman (p.164) citeert in dit verband Finley, die wijst op het gediscipineerd karakter van de Atheense ecclesia: “few actually exercised the right to speak in the Assembly, which did not suffer fools; it acknowledged, in its behavior, the existence of political as well as technical expertise, and it looked to a few men in any given period to lay down alternative policy lines from which to choose” (‘weinigen namen op de Vergadering daadwerkelijk het woord. De Vergadering verdroeg geen gekken; door haar gedrag erkende ze het bestaan van politieke en technische expertise, en rekende op elk moment op een klein aantal mannen om de politieke alternatieven voor te leggen’ M.Finley ‘Democracy: ancient and modern’ Londen: Hogarth Press, p.24). Een traditierijke burgervergadering ontwikkelt een fijne neus voor kwaliteitsvol advies en heeft respect voor bekwaamheid en onderlegdheid. Met andere woorden: je ziet op bijeenkomsten als de OTM aanschouwelijk het ‘shortcut’-fenomeen optreden, dat bij direct-democratische besluitvorming een centrale rol speelt. Dit betekent dat de meeste burgers, bij de beeldvorming omtrent een bepaald vraagstuk, niet zelf de hele kwestie uitdiepen, maar op zoek gaan naar betrouwbare autoriteiten (personen of organisaties) waarop zij zich kunnen oriënteren. De praktijk wijst uit dat tijdens de adviezen die de kiezers krijgen van de ‘planning board’, het ‘finance committee’ en de ‘town councel’ door de deelnemers efficiënt worden benut. Zimmerman voegt hieraan toe: “It would be a mistake, however, to conclude that the town meeting is a rubber stamp of the committee’s and the board’s recommandations, as the unpredictability of the town meeting is proverbial. No warrant article, no matter how insignificant, is immune to comment, amendment, and/or rejection by the town meeting” (‘Men moet echter niet denken dat de OTM volautomatisch de aanbevelingen volgt van raden en comités. De onvoorspelbaarheid van de OTM is spreekwoordelijk, en zelfs het kleinste punt op de warrant kan aanleiding geven tot commentaar, amendering of afwijzing door de vergadering’ p.185).

Zimmerman (p.173-174) enquêteerde bij de gemeenteambtenaren omtrent de kwaliteit van het debat op de OTM. In Massachusetts beoordeelde 82% die kwaliteit als ‘uitstekend’ of ‘goed’, ‘16% als ‘redelijk’ en 2% als bedenkelijk. Zimmerman vroeg ook om de kwaliteit van de beslissingen te beoordelen. In Massachusetts vonden 86% van de ambtenaren de beslissingen ‘uitstekend’ of ‘goed’, 14% ‘redelijk’ en 1% ‘bedenkelijk’. In de andere staten zijn de cijfers analoog.

Aanbevelingen voor optimale werking

Zimmerman destilleert uit zijn studie een reeks aanbevelingen, om te komen tot een optimaal werkende OTM.

- In de mate dat de zelfbesturende dorpen problemen hebben, zijn die volgens Zimmerman niet het gevolg van de OTM, maar wel van het ontbreken van een goed management. De uitvoering van de OTM-besluiten komt in vele dorpen in handen van deeltijdse krachten of vrijwilligers, aangeduid door de OTM. Er bestaat een sterke historische verknochtheid aan dit systeem, en in het verlengde daarvan een groot wantrouwen tegen een sterke uitvoerende macht. Zimmerman raadt aan om te investeren in professioneel management: de OTM kan besluiten tot het in dienst nemen van een professionele voltijdse manager, zodat de besluiten van de volksvergadering efficiënter kunnen worden uitgevoerd (p.189).

- De ervaring wijst uit dat een bekwame moderator essentieel is. Doorgaans heeft de OTM één centrale microfoon. Wie het woord vraagt, gaat naar de microfoon en wacht tot de moderator het woord verleent. Zimmerman raadt twee microfoons aan; één voor de voorstanders van een voorstel, en één voor de tegenstanders. Deze lay-out vergemakkelijkt een evenwichtige presentatie van de argumenten.

- In elk geval moeten de kiezers de warrant per post besteld krijgen. Uithangen op publieke plaatsen is onvoldoende.

- De OTM-organisatie moet voorzien in kinderopvang, en in transport voor ouderen.

- De vergadering kan versneld worden door de opstelling van een ‘consent calendar’. Alle punten waarover vermoedelijk geen dispuut zal ontstaan, worden samengebracht en in één keer goedgekeurd. Aan het begin van de vergadering kunnen door de deelnemers punten uit deze lijst worden gelicht.

- Vele mensen aarzelen om in het openbaar hun stem uit te brengen op een OTM. Zimmerman wijst herhaaldelijk op dit punt. Met moderne technologie zou het zeker mogelijk moeten zijn, om de geheime stemming op de OTM te veralgemenen. Het klassieke invullen van een stembiljet, gevolgd door telling, neemt veel tijd in beslag. Maar voor het overige zijn er geen argumenten tegen een geheime stemming op de OTM. Integendeel, iedereen moet zonder enige sociale druk te voelen kunnen meestemmen.

De superioriteit van de OTM

Direct-democratische besluitvorming heeft altijd een vertegenwoordigend karakter. Het verschil met indirecte besluitvorming schuilt niet in het vertegenwoordigend karakter als zodanig, maar in de wijze waarop de vertegenwoordiging tot stand komt. Bij een referendum bijvoorbeeld, bestaat de volksvertegenwoordiging uit de verzameling van de kiezers die effectief aan de stemming deelnemen. De burger neemt bij een referendum dus twee besluiten. Door effectief te gaan stemmen verkiest hij zichzelf tot volksvertegenwoordiger. Door een stem in de ene of andere zin uit te brengen, oefent hij vervolgens zijn taak van volksvertegenwoordiger effectief uit. De superioriteit van de directe besluitvorming schuilt hierin, dat niemand tegen zijn wil uit de volksvertegenwoordiging kan gesloten worden.

Dat is bij de OTM niet anders. In feite fungeert de OTM als een direct gemeentebestuur; iedere burger die dit wenst kan in het bestuur gaan zetelen. Dit wordt door Zimmerman als volgt samengevat: “...the traditional New England open town meeting is a de facto representative legislative body, with changing membership, that considers all viewpoints or warrant articles and makes decisions that generally are in the best interests of the town” (‘...de traditionele OTM in New England is een de facto wetgevend lichaam, met wisselende samenstelling, dat standpunten en agendapunten overweegt en besluiten treft die over het algemeen de belangen van de town optimaal dienen’ p.11, p. 163). Zimmerman wijst op het formeel representatief karakter van een direct zich samenstellende vergadering: “While lamentable, voter non-participation may be interpreted as a vote of confidence in the ‘regular’ town meeting attendees to represent in a responsible manner the best interests of absent voters. Similarly, the lack of a quorum requirement in most towns indicate that townspeople have confidence that even a meeting with a very small attendance will make sound decisions. (...) What is needed is a new conception of town meeting democracy positing that the assembly of voters is a de facto representative legislative body with two safety valves - open access to all voters and availability of the initiative to add articles to the warrant and to call special meetings. A third safety valve - the protest referendum - can be adopted by a town meeting” (‘Hoewel betreurenswaardig, kan de afwezigheid van kiezers gezien worden als een vertrouwensvotum jegens diegenen die trouwer de OTM volgen, en van wie men verwacht dat ze op een verantwoordelijke manier ook de belangen van de afwezigen zullen dienen. De afwezigheid van een quorum in de meeste towns wijst erop dat men vertrouwen heeft in het gezond oordeel van zelfs een zwakbezette OTM (...) We dienen de OTM met een nieuwe blik te bekijken, als een kiezersbijeenkomst die de facto als vertegenwoordigend orgaan optreedt. Twee veiligheidskleppen zijn voorhanden: vrije deelname voor alle kiezers, en recht op volksinitiatief om punten op de warrant te plaatsen of een extra OTM bijeen te roepen. Een derde veiligheidsklep, het corrigerend referendum achteraf, kan ook door de OTM ingevoerd worden’ ; p.190-191).

Uit democratisch oogpunt is de OTM absoluut superieur aan het klassieke stelsel van een verplicht verkozen gemeenteraad. Een voorbeeld: terwijl de politieke klasse allerhande mensonwaardige (en voor de meeste vrouwen totaal irrelevante) dwangmaatregelen invoert om het aantal vrouwen in het parlement op te drijven, bestaat de OTM volkomen spontaan voor de helft of meer uit vrouwen. Dit is typerend voor een algemeen fenomeen: de OTM is alleen reeds door zijn samenstelling veel representatiever voor de bevolking dan het handvol partijleden dat een verplicht verkozen gemeenteraad pleegt te bevolken. Bovendien is de OTM veel minder gevoelig voor de impact van drukkingsgroepen (‘special interests’) dan verkozen organen: “Although critics allege that town meetings are dominated by special interest groups, the evidence is stronger that such groups exercise considerably more influence in legislative halls of representative bodies where in camera decisions occasionally are made and that their influence has tended to undermine citizen confidence in traditional representative governance institutions. Any town citizen can organize a special interest group, and its views will be heard by the town meeting, which may or may not endorse a group’s proposal(s). Town meetings succesfully have counteracted special interest groups” (‘Hoewel critici beweren dat OTM’s door belangengroepen worden gedomineerd, wijst onderzoek uit dat belangengroepen juist veel meer invloed hebben in vertegenwoordigende organen, waar besluiten nogal eens binnenskamers genomen worden. Die invloed van belangengroepen heeft trouwens het vertrouwen van de burger in de traditionele vertegenwoordigende bestuursvormen ondermijnd. Iedere burger van de town kan zijn eigen belangengroep organiseren, die op de OTM kan aanhoord en eventueel gevolgd worden. Maar OTM’s weerstaan succesvol aan de druk van belangengroepen’; p.187).


Zimmerman (p.188) vermeldt nog de volgende manifeste voordelen van de OTM boven de minder directe bestuursvormen:

- ”..participants are educated by the town meeting. The primary assembly involves political interactions among equals that educate and socialize the participants” (‘deelnemers worden door de OTM opgevoed. Deze hoogste bijeenkomst wordt gekenmerkt door wisselwerking tussen gelijken die de deelnemers civilizeren en socialiseren’)
- “Citizens also educate elected officers by providing a different perspective on certain public problems” (‘burgers voeden ook de verkozen ambtenaren op door een andere kijk te bieden op bepaalde openbare problemen’)

- “Democratic scrutiny of town administrators is another benifit of the primary assembly, as ordinary citizens can question and hold town officiers responsible for their actions and inactions (...) If townspeople are satisfied with the performance of officers, there may be few questions other than ones designed to elicit supplemental information. On the other hand, officers can be grilled if they have exercised power in an arrogant manner and their performance in office has disturbed greatly a number of participants, and the officers’ responsiveness to citizens’ concerns will improve if they desire to be reelected” (‘de administratie van de stad komt onder controle van de burgers, die ambtenaren ter verantwoording kunnen roepen voor hun daden en nalatigheden (...) Indien de burgers tevreden zijn over de ambtenaren, wordt doorgaans niet veel meer dan wat bijkomende informatie gevraagd. Ambtenaren die arrogant te werk gaan of een aantal burgers serieus hebben gegriefd, kunnen op de rooster worden gelegd. De bestuursambtenaren zullen meer rekening houden met de bezorgdheden van de burgers indien ze willen herbevestigd worden op hun post’).

Het OTM-systeem, gecombineerd met de genoemde direct-democratische ‘veiligheidskleppen’, kan in tegenstelling tot het systeem van de verplicht verkozen gemeenteraden als authentiek democratisch worden bestempeld. In het OTM-systeem is het immers structureel onmogelijk dat een minderheid haar wil poogt door te zetten, zonder dat de meerderheid over een mogelijkheid beschikt om dit tegen te gaan. In het OTM-systeem kan de meerderheid zich steeds doorzetten. In het particratische ‘vertegenwoordigende’ systeem kan een meerderheid in de gemeenteraad ook maatregelen doordrukken die tegen de meerderheidswil van de burgers ingaan. De belangrijkste verbetering waarvoor het OTM-systeem in aanmerking komt, is de veralgemening van de geheime stemming. Momenteel wordt, om traditioneel technische redenen, enkel bij bepaalde delicate onderwerpen geheim gestemd. Met moderne technologie moet het zeker mogelijk zijn om de geheime stemming op een vlotte en controleerbare manier te veralgemenen. Met die verbetering erbij, is de OTM wellicht de meest democratische lokale bestuurstechniek, die überhaupt denkbaar is.