De referendumsituatie in Vlaanderen

Afdrukken

Door Michael Bauwens en Arjen Nijeboer

 

Er bestaan momenteel geen wettelijke voorzieningen voor om het even welke vorm van directe democratie in België op het niveau van gemeenschappen en gewesten, noch op het federale niveau. Op deze niveaus werden dan ook nooit volksraadplegingen gehouden. De enige uitzondering betrof de raadpleging in 1950 omtrent de terugkeer van koning Leopold, die verderop in deze tekst behandel.

 

In 1995 werd wel de mogelijkheid ingevoerd om op lokaal vlak, in de gemeenten en provincies, niet-bindende volksraadplegingen op initiatief van zowel burgers als bestuur te houden (in 1999 werden daarnaast ook volksraadplegingen op districtsniveau mogelijk – districten zijn delen van een gemeente). Hoewel er voordien al sporadisch lokale volksraadplegingen werden gehouden maakte de wettelijke regeling van 1995 het gebruik van de volksraadpleging als politiek instrument veel eenvoudiger en de toename was dan ook navenant. Het politieke belang van gemeenten en provincies is echter zeer gering en de invloed van die lokale volksraadplegingen op het totale politieke leven in België is dan ook zeer klein tot onbestaand. Tot op heden is er nog geen enkele provinciale volksraadpleging gehouden en we zullen ons dan ook op de gemeentelijke volksraadplegingen concentreren. Omdat de gewesten sinds april 2005 bevoegd zijn voor de regelgeving van gemeentelijke en provinciale volksraadplegingen, verschillen de regels in het Vlaamse, Waalse en Brusselse gewest licht van elkaar. Het navolgende gaat in ieder geval op voor Vlaanderen.

 

De wet van 10 april 1995

 

De federale "Wet tot aanvulling van de nieuwe gemeentewet met bepalingen betreffende de gemeentelijke volksraadpleging" van 10 april 1995 voorzag in de mogelijkheid van zowel een volksraadpleging op initiatief van de gemeenteraad als op initiatief van de inwoners van de gemeente.

 

De overgrote meerderheid van de sindsdien gehouden volksraadplegingen bleken echter uit te gaan van de bevolking. De wet voorzag in een handtekeningendrempel van 10% van de kiezers van de gemeente voor een 'verzoek' tot het houden van een gemeentelijke volksraadpleging. Daarmee was de gemeenteraad verplicht om het punt op de agenda van de gemeenteraad te zetten, maar ze was merkwaardig genoeg, ondanks de hoge handtekeningendrempel, niet verplicht om ook effectief een volksraadpleging te houden. Het ging immers louter om een 'verzoek' tot het houden van een - niet bindende - volksraadpleging. Deze bepaling werd later echter gewijzigd zodat een voldoende aantal handtekeningen automatisch tot een volksraadpleging zou leiden.

 

Naast de hoge handtekeningendrempel was er ook een zeer hoog deelnamequorum. Maar liefst 40% van de kiezers moest een stem uitbrengen om de volksraadpleging geldig te laten verklaren. Werd dat aantal niet gehaald dan werden de stemmen ongeteld vernietigd. Een zo mogelijk even groot obstakel was dat de gemeenteraad de uiteindelijke vraagstelling in de volksraadpleging vaststelde. De oorspronkelijke vraag van de initiatiefnemers mocht dus vrij sterk gewijzigd worden door de politieke meerderheid. Dit zorgde in de praktijk voor de nodige problemen. Tot slot werden ook bepaalde onderwerpen, zoals belastingen, de begroting en het verblijf van vreemdelingen op het gemeentelijk grondgebied uitgesloten als mogelijke onderwerpen.

 

De wet van 13 mei 1999

 

Na een eerste 'boom' van een tiental lokale volksraadplegingen kwam er een wijziging in de wettelijke regeling van 1995, vooral als reactie op die eerste ervaringen. Een van de vreemdste wijzigingen in deze wet was dat men de handtekeningendrempel niet meer ging berekenen op basis van het aantal kiezers, maar op basis van het aantal inwoners van de gemeente. Dat kwam natuurlijk neer op een verdoken verhoging van die handtekeningendrempel die voordien al zeer zwaar was. Bovendien ging men de handtekeningendrempel diversifiëren - in de praktijk steeds verhogen - naar gelang de grootte van de gemeente. Zo behielden de gemeenten met meer dan 30.000 inwoners de handtekeningendrempel van 10%, al is het vanaf nu dus 10% van de inwoners in plaats van de kiezers. In gemeenten met een inwonersaantal tussen 15.000 en 30.000 inwoners moet men steeds een vast aantal van 3.000 handtekeningen verzamelen, wat dus neerkomt op een drempel variërend van 10% tot 20% van het aantal inwoners. Voor gemeenten met minder dan 15.000 inwoners tenslotte, werd de drempel gelegd op 20% van het aantal inwoners van de gemeente. Dit zijn internationaal gezien recordhoogtes.

 

Blijkbaar was de politieke elite geschrokken van het aantal volksraadplegingen en wilde men door de hogere handtekeningendrempels het aantal volksraadplegingen verminderen. De nieuwe regeling bracht echter ook positieve veranderingen. Zo volgt er vanaf nu automatisch een volksraadpleging zodra het vereiste aantal handtekeningen is behaald. Bovendien werd het hoge deelnamequorum van 40% verlaagd naar 10%.

 

In latere jaren is de regelgeving voor het referendum nog licht gewijzigd. De belangrijkste wijziging betreft de uitgezonderde onderwerpen. Hieromtrent stelt artikel 214 van het Gemeentedecreet sinds januari 2009: “Persoonlijke aangelegenheden en aangelegenheden betreffende de rekeningen, de gemeentebelastingen, de retributies, het meerjarenplan en de aanpassing eraan, het budget en de budgetwijzigingen kunnen niet het voorwerp zijn van een raadpleging.”

 

Ervaringen

 

Nagenoeg alle volksraadplegingen gingen over bouwprojecten zoals een parkeervoorziening, bibliotheek, cultureel centrum, afvalverwerking, enz. Door de zeer zwakke modaliteiten van de gemeentelijke volksraadpleging waren de resultaten ook niet altijd even positief. Zo zorgde de mogelijkheid van de gemeenteraad om de vraagstelling zelf te bepalen voor heel wat controverse. Het slechtste voorbeeld was wel de tweede Gentse volksraadpleging in april 1999. De initiatiefnemers hadden een volksraadpleging op het oog over de invoering van gratis openbaar vervoer, maar de politieke meerderheid veranderde dat in een betekenisloze vraag over 'een beter openbaar vervoer'. Het enthousiasme voor de volksraadpleging was dan ook bij lange na niet genoeg om de vereiste opkomstdrempel (toen nog 40%) te halen en de stemmen werden niet geteld.

 

Daarnaast zorgde de hoge opkomstdrempel ervoor dat de resultaten van nog heel wat andere volksraadplegingen niet geteld werden, zoals in Genk (1996), Begijnendijk (1997) en Zulte (1999). Hoewel heel wat gemeentebesturen vooraf verklaarden de uitslag als bindend te beschouwen was dat niet altijd het geval. Zo verklaarde het gemeentebestuur van Boechout (1998) vooraf dat ze een deelnamequorum van 40% van de bewoners zou hanteren in plaats van 40% van de kiezers. Bij de volksraadpleging over het bouwen van een nieuwe bibliotheek kwam maar liefst 49,5% van de kiezers opdagen waarvan er 72,8% tegen de bouw stemde. Het deelnamequorum werd daarmee echter niet gehaald en het gemeentebestuur zette door met zijn plannen.

 

Zo mogelijk nog frappanter was de volksraadpleging in april 2005 in de gemeente Hoei. Van de 27,5% kiezers die kwam stemmen stemde maar liefst 95% tégen de bouwplannen van de gemeente. De burgemeester interpreteerde dat echter als een grote overwinning voor het gemeentebestuur want alle inwoners die niet waren komen stemmen stonden volgens haar dus achter de plannen van het gemeentebestuur, en de bouw ging door.

 

Twee volksraadplegingen in respectievelijk Gent (1997) en Sint-Niklaas (1998), beiden over de bouw van een parkeervoorziening, waren wel succesvol in de zin dat ze de vereiste drempels haalden en gerespecteerd werden, al moet dat laatste in het geval van Sint-Niklaas genuanceerd worden. Een van de toenmalige grote voorstanders van de volksraadpleging en tegenstander van de parkeervoorziening, Freddy Willockx, werd later zelf burgemeester en maakte een bocht van 180° door zelf te starten met de bouw van een ondergrondse parkeergarage.

 

Op 18 oktober 2009 werd in Antwerpen een volksraadpleging georganiseerd als gevolg van een burgerinitiatief van de actiegroep Ademloos over het advies van de stad over de bouw van de Oosterweelverbinding op het BAM-tracé. De actiegroep Ademloos en het burgercollectief stRaten-generaal drongen er op aan dat ook een vraag zou gesteld worden over een alternatieve tunneloplossing. Dit zou volgens hen de bevolking ook de kans bieden om zich positief uit de drukken tijdens de volksraadpleging. De gemeenteraad van Antwerpen besliste op 3 september 2009 enkel een vraag te stellen over het BAM-tracé. 35% van de kiezers bracht een stem uit en 59,2% van de kiezers oordeelde dat de stad een negatief advies diende te leveren voor de bouwvergunningsaanvraag voor het voorliggend BAM-tracé van de Oosterweelverbinding. Zoals het er nu naar uitziet wordt de uitkomst van het referendum genegeerd. 

 

De voorlopige tussenbalans van de gemeentelijke volksraadplegingen is dus over het algemeen negatief. Door de vele volksraadplegingen die niet geteld werden, waarvan de vraagstelling werd verdraaid, de uitslag genegeerd, of die gewoon niet toegelaten werden door het gemeentebestuur, heeft de volksraadpleging als zodanig nauwelijks zijn waarde kunnen bewijzen. Voor de politici is de volksraadpleging een dure en risicovolle procedure, voor de burger een even dure en vaak zinloze inspanning. De vraag kan dan ook gesteld worden of dergelijke vormen van niet-bindende 'directe' democratie, met zeer slechte modaliteiten, de democratie vooruithelpen of juist tegenwerken, omdat ze al te vaak een maat voor niets blijken te zijn.

 

Het federale niveau

 

Hoewel er momenteel dus geen wettelijke voorzieningen voor directe democratie zijn buiten het lokale niveau, wil dat niet zeggen dat het idee van referenda nooit aanwezig is geweest in de Belgische politiek. Zo is er enkele keren over directe democratie gedebatteerd in het parlement, bv. in 1893, in 1921 en in 1970, echter zonder ooit tot een resultaat te leiden. De BWP (Belgische Werklieden Partij, de voorloper van de huidige socialistische partijen) had in haar eerste politieke programma van 1885 nochtans als eerste doelstelling zeer duidelijk staan: "Algemeen stemrecht. Rechtstreeksche wetgeving door het volk, dat is: bekrachtiging en initiatief door het volk op wetgevend gebied, geheime en verplichtende stemming. De kiezingen moeten ‘s zondags geschieden." Toen de socialisten het algemeen stemrecht echter verkregen en werden opgenomen in de politieke elite lieten ze hun eis voor directe democratie vallen. Tot vandaag de dag is de Waalse PS (Parti Socialiste) zelfs de meest radicale tegenstander van directe democratie.

 

In zijn geschiedenis heeft België tweemaal een volksraadpleging ‘van bovenaf’ (een plebisciet) meegemaakt door middel van ad hoc-wetgeving.

 

Op 12 maart 1950 werd een door de regering geïnitieerde volksraadpleging gehouden over de terugkeer van koning Leopold. Dit gebeurde na een chaotische politieke periode waarbij de politieke partijen de zaak volledig in het honderd hadden laten lopen en er een patsstelling was ontstaan. De volksraadpleging was in alle opzichten een kwalijke karikatuur van direct-democratische besluitvorming. Allereerst was het verkiezingsresultaat niet bindend (en uiteindelijk was het ook de minderheid die in deze zaak haar zin kreeg). Ten tweede kwam die volksraadpleging er niet op initiatief van het volk, maar op initiatief van de politieke klasse, nadat die zelf de zaak volledig in het honderd had laten lopen. Ten derde hanteerde iedere politieke partij, en de koning zelf, andere maatstaven voor de interpretatie van de uitslag. "Tijdens de regeringsvorming Eyskens I, in de zomer 1949, formuleerden de socialisten de 66%-eis, de liberalen maakten een onderscheid: 70% of meer betekende voor hen een onmiddellijke terugkeer van de koning, minder dan 55% zou abdicatie moeten meebrengen en een cijfer tussenin zou als inlichtingselement voor het parlement dienen. (...) Voor Paul-Henri Spaak volstond een 66%, nationaal geteld, maar BSP-voorzitter Buset eiste minimaal een 60%-meerderheid in Wallonië, in Brussel, én in Vlaanderen. Toen het debat rond de volksraadpleging zich verder toespitste, werden nog andere drempels geformuleerd." (Dewachter, 1992) De koning zelf legde de drempel op 55%, maar uiteindelijk kwam er binnen de politieke klasse geen enkele algemeen aanvaarde afspraak over de interpretatie van de uitslag tot stand. Geen wonder dat het hele gebeuren in chaos uitmondde. In heel België stemde 58 procent van de kiezers voor terugkeer, waarbij een meerderheid in Vlaanderen voor terugkeer stemde maar een meerderheid in Wallonië tegen. Toen de uitkomst vervolgens door een aantal maatschappelijke groeperingen en partijen niet werd geaccepteerd, en deze tegen de terugkeer van de koning poogden te blokkeren, trad Leopold alsnog af.

 

Maar ook het plebisciet dat op 24 juli 1920 in de Duitstalige Oostkantons gehouden werd, verdient onze aandacht. In het verdrag van Versailles was overeengekomen dat die stukjes Duits gebied als compensatie voor de oorlogsschade aan België zouden worden toegevoegd. Daarop werd een 'volksraadpleging' georganiseerd waarbij iedereen die niét toch deel wilde uitmaken van Duitsland speciaal zijn naam en zijn motieven moest opgeven op een lijst in het stadhuis van Eupen of van Malmédy. De stemming gebeurd onder bezetting door de geallieerden, en maar liefst 99,19% van de inwoners 'stemde voor aanhechting bij België' - door gewoon thuis te blijven.

 

De Belgische ervaring met directe democratie buiten het lokale niveau is dus onbestaand of negatief. Zowat een decennium geleden ontstond er echter vernieuwde interesse voor deze vormen van 'politieke vernieuwing', onder meer door toedoen van toenmalig liberaal oppositieleider en premier Guy Verhofstadt. Hij pleitte meermaals en gepassioneerd voor de invoering van referenda en stelde dat België geen democratie maar een particratie was. Toen in 1999 de christen-democraten uit de macht verdreven werden en een Paars-Groene coalitie onder leiding van Verhofstadt op de been kwam, leek het er dan ook zeer goed uit te zien voor de democratie in België. In het regeerakkoord kwam het echter niet verder dan beloftes tot het 'versterken van de inspraak’, omdat de Grondwetsartikelen die de invoering van het referendum naar verluidt tegenhielden niet voor herziening vatbaar waren verklaard. De commissie politieke vernieuwing die in 2000 werd opgericht, liet de impuls voor directe democratie eveneens vakkundig doodbloeden. Hoewel er zeker geen gebrek was aan wetgevende initiatieven om directe democratie in te voeren heeft totnogtoe geen enkel voorstel de eindstreep gehaald.

 

Obstakels voor directe democratie

 

De grootste obstakels waren en zijn enerzijds de Belgische Grondwet en anderzijds het gebrek aan politieke wil. Artikel 33 van de Belgische Grondwet bepaalt: "Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald." In die Grondwet staat echter niets over een bepaalde vorm van directe democratie en volgens de Raad van State is elke vorm van directe democratie daardoor ongrondwettelijk: "Zowel uit deze bepaling [art. 33] zelf, als uit de overige bepalingen van de Grondwet betreffende de uitoefening van de machten, blijkt dat de Grondwet niet een stelsel gebaseerd op de volkssoevereiniteit heeft ingesteld, doch wel een stelsel gebaseerd op de nationale soevereiniteit waarbij de Natie wordt vertegenwoordigd door de gestelde machten [...] Het door de Grondwet aldus ingestelde representatieve stelsel impliceert dat het de volksvertegenwoordigende vergaderingen zijn die de beslissingen nemen in de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren en dat ze in de uitoefening van hun mandaat, noch in rechte, noch in feite, mogen worden gebonden." Kortom, in België is niet de bevolking de baas maar de abstracte 'Natie' die natuurlijk zeer concreet belichaamd wordt door welbepaalde mensen en partijen in 'de gestelde machten'. Die 'volksvertegenwoordigende vergaderingen' mogen zich echter 'noch in rechte, noch in feite' laten binden, dus ook niet door de bevolking die ze nochtans zouden 'vertegenwoordigen'.

 

Er is dan ook keer op keer een negatief advies uitgebracht over voorstellen die in de richting van directe democratie gingen en hoewel het advies van de Raad van State niet bindend is heeft het toch politiek gewicht. De meeste waarnemers zijn er dan ook van overtuigd dat de Grondwet gewijzigd moet worden vooraleer er echte democratie kan worden ingevoerd in België. Het wijzigen van de Grondwet gebeurt in twee stappen. Eerst moeten de artikelen die men veranderd wil zien 'voor herziening vatbaar verklaard worden', wat betekent dat zowel de Kamer als de Senaat en de regering akkoord moeten zijn om in de volgende legislatuur, dus na de verkiezingen, die Grondwetsartikelen te wijzigen. In de volgende legislatuur kunnen die artikelen dan gewijzigd worden met een tweederde meerderheid.

 

Daarnaast is er natuurlijk ook het gebrek aan politieke wil om echte democratie in te voeren. De recente discussie over het al dan niet houden van een volksraadpleging over de Europese Grondwet maakte die politieke tegenstellingen nog eens duidelijk. Aan Vlaamse zijde waren de VLD en Vlaams Belang voorstander, SP.a en CD&V tegenstander, aan Waalse zijde waren MR en Ecolo voorstander, PS en cdH tegenstander. Een interessante rol in de hele beslissing speelde de minipartij Spirit, een erfgenaam van de vroegere Volksunie, links-liberaal georiënteerd en met burgerparticipatie als belangrijk programmapunt. Met de steun van Spirit, een kartelpartner van de SP.a, leek er eerst een wisselmeerderheid te zijn voor een volksraadpleging. Onder druk van de socialistische 'grote broer' SP.a besloot Spirit dan echter ter elfder ure om tégen de volksraadpleging te zijn, waarmee de meerderheid voor de volksraadpleging verdween. De officiële verklaring voor die bocht van Spirit was dat het Vlaams Belang de volksraadpleging zou 'misbruiken' om er een stemming van te maken over de EU-toetreding van Turkije en dat ze een volksraadpleging in dit geval dus niet opportuun vond.

 

Hoewel er in principe een tweederde meerderheid is om een Grondwetswijziging te realiseren over directe democratie, is de kloof tussen politiek programma en politieke haalbaarheid soms zeer diep, zeker in het geval van directe democratie. Zo is het nog maar de vraag of de potentiële meerderheid voor directe democratie (VLD, MR, VB, Ecolo, cdH, SP.a) het ooit eens zou kunnen worden over een (werkbare) vorm van directe democratie. De mate waarin ze voorstander zijn van directe democratie, en de verschillende voorwaarden die ze daaraan hechten, verschillen immers sterk. Bovendien is in Wallonië, en dus in België, de PS 'incontournable', en die zijn nog steeds fel gekant tegen elke vorm van - zelfs niet-bindende - directe democratie. Volgens de PS zal een volksraadpleging de verschillen tussen Vlamingen en Walen scherper stellen, of zal het gebruik van direct-democratische instrumenten op den duur leiden tot een (Vlaams) referendum over de financiële transfers, de grote geldstromen die van het welvarende Vlaanderen naar het veel minder welvarende Wallonië lopen. Beide mogelijkheden brengen het voortbestaan van de staat België in gevaar, iets wat de PS en de Waalse partijen in het algemeen koste wat kost willen vermijden. Voormalig secretaris-generaal van de NAVO, de Vlaamse socialist Willy Claes drukte het ooit zo uit: "Ik ben altijd tegen het referendum geweest. Het referendum is een gevaarlijke procedure. [...] stel u voor dat bij een referendum in België Vlaanderen ja stemt en Wallonië neen. Dan zouden we pas met een probleem zitten."

 

Voor een deel van de Belgische politieke elite is het dus een uitgemaakte zaak dat democratie niet verenigbaar is met de huidige Belgische staatsstructuur en ze offeren dan liever de democratie op, dan België.